Noua strategie națională de apărare: o evaluare critică. Independență solidară e un concept strategic sau slogan suveranist?
La aproape șase luni de la preluarea mandatului, Președintele Nicușor Dan a prezentat ieri noua strategie națională de apărare a țării, așa cum îi cere și legea planificării apărării. Această strategie reprezintă o încercare majoră de articulare strategică a unei noi viziuni pentru securitatea națională a României într-un context regional și global extrem de periculos și fluid.
Documentul vine după experiența amară a ultimelor alegeri prezidențiale, atât a celor anulate din iarnă cât și a celor din primăvară, și pe fondul unei presiuni crescânde asupra democrațiilor europene din partea puterilor autoritare din estul Europei și din Asia.
Strategia propune un nou concept strategic pentru securitatea națională a României, intitulat, destul de vag, „independență solidară”, promite cheltuieli de apărare de 5% din PIB până în 2035, așa cum ne-am asumat la ultimul summit NATO, și declară că plasează cetățeanul în centrul preocupărilor de securitate națională.
În același timp, ce putem vedea în document este un mix de elemente de continuitate în gândirea strategică cu câteva elemente notabile de schimbare. Strategia reafirmă continuitatea orientării geostrategice, a priorităților regionale, dar vine și cu elemente mult mai asertive și ambițioase cu privire la obiectivele principale pe care România urmărește să le atingă în regiune.
Din acest punct de vedere, strategia aduce un suflu nou prin nivelul de ambiție și asertivitate. Totodată, însă, ridică semne de întrebare cu privire la decalajul evident dintre ceea ce promite strategia și ceea ce poate efectiv să livreze. Iar retorica politică din introducerea strategiei, alături de conceptul central de „independență solidară”, vag și cu arome pe alocuri suspicios de suveraniste, ridică semne de întrebare cu privire la intențiile politice reale din spate.
Este acest concept o concesie făcută suveraniștilor? Și dacă da, de ce și cu ce consecințe?
Pentru a putea evalua cât de bună sau de proastă este această strategie, atât în ceea ce privește conținutul dar și structura, avem nevoie de niște repere de analiză și evaluare. În articolul precedent publicat pe Explicativ, pe care vă invit să-l (re)citiți, am stabilit tocmai aceste repere pe baza cărora putem evalua strategia prezentată astăzi de președintele Nicușor Dan.
Independența solidară. Un „floating signifier” sau o concesie suveranistă?
Conceptul central al strategiei, „independența solidară”, suferă de o problemă. Este atât de lipsit de substanță conceptuală încât pare să funcționeze ca ceea ce lingviștii anglofoni ar denumi drept „floating signifier” – un termen fără conținut fix, care poate fi umplut cu sensuri contradictorii, în funcție de preferințe.
Această goliciune semantică a conceptului este, cel puțin dintr-o perspectivă de planificare strategică, o vulnerabilitate importantă pentru că nu îl putem folosi drept principiu care să ne ghideze în alocarea resurselor sau în prioritizarea direcțiilor de acțiune.
Însă poate servi o funcție politică extrem de utilă, aceea de a semnaliza suveraniștilor că statul și președintele Dan sunt dispuși la compromisuri și că preiau din ideile suveraniste în documentele strategice ale țării. Dacă scopul este acesta, unul politic, atunci asta ridică semne de întrebare foarte importante pentru votanții nesuveraniști ai domnului Nicușor Dan.
Pe baza definiției date în cuvântul înainte (p. 5) și în introducere (p. 11), ce înțelegem prin independență solidară pare să fie echivalentul autonomiei strategice despre care se vorbește la Bruxelles și în alte capitale europene. Însă această versiune românească de autonomie strategică e diferită de înțelesul găsit în alte țări partenere.
Pentru comparație, conceptul francez de „autonomie strategică” înseamnă capacitatea de a decide și acționa independent, chiar împotriva preferințelor aliaților. Investiția în armele nucleare, portavioane sau industria de apărare franceză reflectă această logică. Pentru Franța, așadar, solidaritatea cu aliații este instrumentală, un mijloc pentru autonomia decizională completă.
În schimb, Germania a dezvoltat conceptul de „suveranitatea strategică cu un sens diferit. Berlinul înțelege prin asta capacitatea de a acționa prin Europa colectiv, dar doar atunci când SUA nu pot sau nu vor să se alăture unei inițiative europene. Pentru Germania, așadar, solidaritatea este un cadru constitutiv al suveranității, nu un instrument opțional.
Mai aproape de noi, Polonia a articular deja, foarte clar, un concept propriu de autonomie strategică ce se vede prin investițiile masive în apărare (4%) combinate prin diversificarea parteneriatelor bilaterale în cadrul NATO (ceea ce Luis Simón și Stephan Klose descriau recent drept „balansare pe orizontală”).
Conceptul românesc pare a propune o viziune în care solidaritatea și autonomia (înțeleasă drept independență) formează un sistem complementar. O astfel de viziune poate fi coerentă și validă din perspectiva planificării securității naționale, dar este insuficient dezvoltată.
Mențiunile din strategie cu privire la acest concept strategic sunt mai degrabă vagi, descriptive și nu urmăresc să ofere substanță conceptului. Mai grav, conceptul nu răspunde la întrebări destul de evidente: independență față de cine, de aliați, adversari, ambii? Solidaritatea cui sau față de cine, a noastră față de alții sau invers? Ce înseamnă a avea o independență solidară? E una condiționată, reciprocă, unilaterală?
Fără răspunsuri la aceste întrebări conceptuale absolut evidente, conceptul de „independență solidară” devine deschis la interpretări și poate fi umplut cu orice conținut vrea orice analist. Politic, o astfel de situație poate că este dezirabilă, dar din perspectiva planificării securității naționale această ambiguitate face conceptul doar un slogan politic.
Totodată, această ambiguitate poate deveni periculoasă în contextul actual. În discursul AUR și al lui Călin Georgescu, termeni precum „independență” și „suveranitate” sunt folosiți sistematic pentru a semnaliza un altfel de politică externă, mai degrabă în linie cu politica lui Viktor Orban decât cea a lui Donald Tusk.
Georgescu vorbește despre „neutralitate” și independență reală” versus „supunerea” față de Occident. Simion pledează pentru ”România suverană” împotriva „dictatelor” occidentale.
Folosind un vocabular similar precum al acestor radicali de dreapta, strategia oferă involuntar legitimitatea semantică acestui discurs extremist. Un cetățean confuz și neinformat nu va mai putea distinge între viziunile fundamentale opuse pe care, în teorie le reprezintă Simion și Dan.
În următoarele două săptămâni de consultare publică, domnul ambasador Lazurcă, din calitatea acestuia de consilier de politică externă și securitate națională, ar putea să se folosească de intervențiile din spațiul public pentru a aduce substanță conceptului și pentru a-l ancora într-o sferă lipsită de ambiguitate. Asta dacă, evident, dorința nu este de a face o concesie politică semnificativă extremei drepte.
Independența solidară trebuie definită explicit drept o formă de creștere a autonomiei operaționale și a asertivității politice care să facă din România un aliat credibil în NATO și în UE, nu ca o opțiune de hedging geostrategic sau ca o opțiune de politică externă multivectorială.
Fără această clarificare, conceptul menit să consolideze gândirea de securitate naționale poate deveni ușor un instrument discursiv ce poate justifica și chiar legitima izolarea strategică sau chiar o redirecționare a orientării geopolitice.
Punctele forte ale strategiei
Este important de notat, în același timp, că strategia prezintă elemente care o diferențiază pozitiv de documentele anterioare. Analiza amenințării ruse depășește platitudinile din documentele precedente și oferă o evaluare clară a contextului strategic. Documentul distinge între amenințări imediate și structurale, recunoscând că prezența rusă la Marea Neagră va persista indiferent de evoluțiile din Ucraina.
Angajamentul privind alocarea a 5% din PIB pentru apărare reprezintă un semnal politic care reafirmă obligațiile asumate la ultimul summit NATO. Totodată, trecerea în revistă a nevoii de a depune eforturi considerabile pentru dezvoltarea industriei naționale de apărare și a infrastructurii cu dublă utilizare reprezintă, de asemenea, o schimbare pozitivă față de strategiile din epoca Iohannis.
Focalizarea pe regiunea Mării Negre este poate cea mai reușită componentă a strategiei. Propunerile concrete pentru creșterea cooperării cu Turcia și Bulgaria pe diferite dosare arată existența voinței politice pentru o schimbare de paradigmă în regiune. Demonstrează o înțelegere a evoluțiilor regionale dincolo de retorica politică.
Totodată, re-afirmarea focalizării strategiei pe cetățean, o mișcare retorică pe care o găsim și în strategiile lui Klaus Iohannis, dar și recunoașterea rolului societății civile ne semnalează înțelegerea faptului că combaterea amenințărilor hibride, unde frontiera dintre securitatea militară și cea societală devine neclară, nu se poate face fără sprijinul societății civile.
Aceste elemente oferă o bază bună pe care să putem dezvolta noi inițiative care să operaționalizeze noua strategie, dacă deficiențele ce există în acest document primesc răspunsuri adecvate.
Deficiențele structurale ale strategiei
Spuneam în articolul precedent publicat pe Explicativ că o strategie bună trebuie să includă un număr limitat și ierarhizat al intereselor naționale. De preferat, acestea ar trebui distinse între interese vitale, majore și importante, astfel încât să știm cum prioritizăm resursele limitate pe care le avem. Strategia anunțată de președintele Dan nu respectă această recomandare.
Strategia enumeră cincisprezece interese, de la prezervarea suveranității și până la valorificarea resurselor naturale, fără a face o distincție clară între care dintre acestea sunt vitale, majore sau doar importante.
Această lipsă de prioritizare a intereselor limitează capacitatea de ierarhizare a investițiilor și alocării resurselor. Fără o ierarhizare clară, deciziile cu privire la priorități devin obiect de negociere între ministere și grupuri de interese, fără a mai urma o viziune strategică de la nivel prezidențial. Asta se va traduce prin întârzieri, compromisuri suboptimale și alocări de resurse în funcție de conjuncturile politice de moment. Asta viciază valoarea planificării strategice.
Totodată, documentului îi lipsește legăturile explicite între ends-ways-means. Obiectivele, direcțiile de acțiune și (într-o mai mică măsură) mijloacele sunt prezentate in extenso, dar nu e foarte clar ce direcție de acțiune e legată de ce obiective, iar în cazul obiectivelor... de interese. Cele trei secțiuni par să fie cumva paralele, în log să fie explicit legate unele de celelalte.
Lipsa firelor roșii (red threads, cum zic anglofonii) face ca strategia să nu răspundă la întrebări precum: de ce aceste obiective? Cum contribuie direcțiile de acțiune la realizarea obiectivelor? Cum asigură aceste obiective și direcții de acțiune „independența” și „solidaritatea” aliată?
Și mai important, mie cel puțin nu îmi este deloc clar cum se leagă conceptul strategic al documentului, „independența solidară”, cu obiectivele și direcțiile de acțiune. Cum devenim mai „independenți” sau mai „solidari” prin urmărirea acestor direcții de acțiune?
Conceptul strategic pare să fi fost uitat imediat ce am terminat de citit introducerea, pentru că restul capitolelor sunt prea puțin legate de acest concept strategic, ce ar trebui să stabilească, vizibil, niște linii roșii ce trec prin tot documentul.
Totodată, e ușor surprinzător că documentul nu vorbește absolut deloc de trade-offs, de compromisurile de neevitat pe care orice planificator strategic trebuie să le facă. Vrem simultan 5% pentru apărare, consolidarea sănătății, reforma educației, investiții în infrastructură, reducerea datoriei publice, menținerea competitivității, dar fără să recunoaștem că toate acestea se află într-o competiție pentru resurse extrem de limitate.
Nu se explică absolut deloc în document cum asigurăm, simultan, și creșterea finanțării pentru apărare și reducerea datoriei publice și consolidarea sănătății sau reforma educației. Taxe mai mari, reduceri altundeva, deficite mai mari? Ce capabilități militare sacrificăm pentru a putea să ne concentrăm pe ce este cu adevărat nevoie?
Toate aceste întrebări nu primesc un răspuns și nici nu pot primi pentru că documentul nu oferă o ierarhizare sau prioritizare a intereselor și obiectivelor. Evitarea acestor alegeri dificile transformă strategia dintr-un exercițiu real de planificare într-o listă de dorințe.
Iar această evitare a enunțării compromisurilor de neevitat este reflectat și în faptul că strategia a menținut mult criticatul concept de securitate extinsă, chiar dacă nu mai este un element central al documentului, așa cum era în strategiile din epoca Iohannis. Conceptul de securitate extinsă duce la o diluare a însăși noțiunii de securitate națională.
Dacă totul ajunge securitate națională, atunci valoarea politică și analitică a conceptului devine zero. Iar singurul folos al unui astfel de control este să dezechilibreze relațiile civil-militare, amplificând neîncrederea în structurile de securitate naționale ale statului, constant suspectate că se implică, nelegitim și nedemocratic, în politică sau în sfera civilă a statului. Perpetuarea definiției extinse a securității naționale are un impact toxic, coroziv asupra democrației românești.
Ce se (mai) poate face?
În premieră pentru o strategie națională de apărare a țării, Nicușor Dan a decis să o pună în consultare publică pentru două săptămâni. Aceste două săptămâni ne oferă un răgaz pentru a face sugestii ce pot îmbunătății documentul, așa cum a fost el prezentat acum.
Sunt trei puncte importante care pot fi rezolvate relativ ușor în perioada de până la trimiterea documentului către legislativ.
În primul rând, dezvoltarea mai substanțială a conceptului de „independență solidară” astfel încât să fie clar ce se dorește cu acesta. Sugestia mea este ca independența solidară să fie definită drept o formă de autonomie bazată pe doi piloni.
Primul pilon ar trebui să constea în dezvoltarea accelerată a capabilităților de apărare și descurajare naționale, astfel încât să ne asigurăm propriile obligații de apărare naționale și de sprijin aliat, în NATO și UE.
Al doilea pilon ar trebui să recunoască că autonomia noastră strategică este fundamentată pe cooperarea și sprijinul reciproc aliat și european, nu pe izolare sau autosuficiență. Acești doi piloni exprimă ideea că România poate deveni independentă prin consolidarea propriei autonomii prin relații definite de solidaritate cu partenerii europeni și nord-atlantic în care are încredere.
În al doilea rând, strategia are nevoie de o ierarhizare mai clară a intereselor, astfel încât să putem asigura o alocare rațională a resurselor și așa limitate. Așa cum am afirmat și cu altă ocazie, acestea ar trebui ierarhizate în trei categorii distincte: vitale (suveranitate, integritate teritorială, democrație), majore (prosperitate, securitatea la Marea Neagră) și importante (influența regională, identitatea culturală).
În al treilea rând, legarea mai explicită a direcțiilor de acțiune de obiectivele strategice și de interesele de securitate naționale, astfel încât să fie clară logica internă a documentului. Fiecare direcție de acțiune trebuie direct și explicit legată de unul sau mai multe obiective strategice, iar obiectivele strategice trebuie legate explicit și direct de unul sau mai multe interese de securitate națională. Asta va asigura coerența internă a documentului.
În al patrulea rând, recomandarea mea este ca strategia să renunțe la definiția extensivă a securității naționale, astfel încât să evite continuarea diluării însemnătății conceptului de securitate națională, atât analitic dar și politic. Asta și pentru a arăta o dorință reală de reechilibrare a relațiilor civil-militare și, în special, civil-intelligence.
În concluzie, strategia națională de apărare prezentată de Nicușor Dan este un document promițător, cu elemente de inovație importante, dar și cu un număr de deficiențe structurale ce pot fi remediate. După încheierea acestei perioade de consultare publică, Palatul Cotroceni are oportunitatea de a remedia aceste deficiențe, astfel încât să avem un document strategic care să ajute instituțiile statului, nu doar să joace rol de manifest politic.
Marius Ghincea este cercetător la universitatea elvețiană ETH Zurich, specializat în politică externă și de securitate.
 | A guest post by
|